Bollard of camera: kiezen voor veilig winkelen in de binnenstad

Door Arie Pijp (Spark)

Bollards of pollers worden ze genoemd. Die beweegbare palen die menig carterpan hebben doen sneuvelen. Ze stonden en staan nog steeds in veel binnensteden en leveren veel video-materiaal op van gelanceerde auto’s en scooters. Zijn ze nog wel van deze tijd, kan niet worden volstaan met camera’s en handhaving op afstand?

Terwijl ik net een aanbesteding publiceer voor de vervanging van een systeem van bollards lees ik mooie verhalen over innovatie in toegangsregulering. Hebben we voor deze aanbesteding onder een steen geleefd of is er een geldige reden om toch de huidige bollards te vervangen voor nieuwe bollards?

In dit artikel wil ik u meenemen in het afwegingskader dat Spark bij de gemeente Oss heeft gehanteerd om te komen tot de vervanging van de bestaande fysieke afsluitingen met een nieuw systeem van dynamische afsluitingen. Deze afweging is niet even snel gemaakt, maar door alle kanten van de vraag te belichten en alle belangen af te wegen.

De match tussen kosten en wensen van gemeente en belanghebbenden

Casus
Het centrum van de gemeente Oss is sinds het begin van deze eeuw een voetgangersgebied. In eerste instantie werd dit geregeld met verkeersbesluiten en borden. In 2005 heeft de gemeente rondom dit gebied bollards laten plaatsen om de verkeersstroom in te dammen. Het bleek dat met name toeleveranciers van winkels zich niet aan de venstertijden hielden. Doordat hier niet altijd tegen opgetreden werd, ontstond overlast voor belanghebbenden (bewoners en winkeliers). Daarnaast dreigde de nieuw aangelegde bestrating kapot gereden te worden door het grote aantal zware vrachtwagens. Achterliggende oorzaak van het negeren van de venstertijden was dat omliggende steden hun centra fysiek hadden afgesloten, waardoor chauffeurs buiten de daar geldende venstertijden uitweken naar gemeenten waar geen fysieke afsluiting aanwezig was. De gemeente Oss heeft daarop besloten om ook een fysieke afsluiting te realiseren.

Op dit moment is het systeem dusdanig verouderd dat ze vervangen moet worden. Dat moment heeft de gemeente aangegrepen om een afweging te maken tussen vervanging van de dynamische afsluiting voor nieuwe fysieke dynamische afsluitingen of voor handhaving van een gesloten verklaring door middel van kentekenherkenning en camera’s.

Voor- en nadelen fysieke afsluiting

De belangrijkste voor- en nadelen van een fysieke afsluiting zijn als volgt samen te vatten:

De belangrijkste voordelen:

• Het systeem maakt het autoverkeer fysiek onmogelijk en draagt zo bij aan het behalen van de doelstellingen van de autoluwe binnenstad, het tegengaan van sluipverkeer en de veiligheid van voetgangers;
• Bepaalde categorieën voertuigen kunnen toch passeren, met name voor hulpdiensten is dit van belang;
• Door toepassing van transponders in combinatie met ontheffingen is de gemeente in staat om permanente en tijdelijke rechten te verlenen voor het passeren van de afsluitingen;
• Het systeem vereist geen administratief traject voor het afhandelen van mogelijke overtredingen, qua handhaving van de gesloten verklaring is slechts een beperkte inspanning noodzakelijk;
• Het systeem functioneert buiten Oss op veel verschillende locaties, waardoor verkeersdeelnemers veelal bekend zijn met het systeem en de werking ervan.

De belangrijkste nadelen van het huidige systeem:

• De fysieke afsluiting vertraagt de doorgang van hulpdiensten , waarbij ook nog eens rekening gehouden moet worden met meerdere door verschillende hulpdiensten gebruikte communicatiesystemen;
• Door aanrijschades heeft de fysieke afsluiting een slecht imago en bij aanrijschades loopt de gemeente het risico verantwoordelijk gesteld te worden voor de schade en bijkomende kosten, waardoor afhandeling van dergelijke schades een ingewikkeld juridisch traject kan worden;
• Door de mechanische delen en door schades na aanrijdingen vragen de dynamische delen veel onderhoud en zijn de exploitatiekosten hoog. Door de ouderdom van het huidige systeem zijn onderdelen steeds lastiger verkrijgbaar, waardoor de kosten voor het onderhoud ook sterk toenemen;
• Als een afsluiting niet werkt is handhaving noodzakelijk, hier is echter beperkt capaciteit voor beschikbaar;
• Door de noodzaak voor transponder(passen) en de intercomfunctie is het beheer van de stadsafsluiting arbeidsintensief;
• Wijzigingen in het af te sluiten gebied brengen hoge investeringskosten met zich mee, het verplaatsen van een afsluiting is ingewikkeld en kostbaar.

Het alternatief: camerahandhaving

Om tegemoet te komen aan belangrijke nadelen van bollards, zoals hoge investeringskosten, hoge kosten voor beheer en onderhoud en het vertragingseffect op toegang voor hulpdiensten, bestaat sinds een paar jaar de mogelijkheid om een gesloten verklaring te handhaven met automatische kentekenherkenning via camera’s. Het systeem werkt als volgt: door een camera worden ter hoogte van de ingang van het autoluwe gebied passerende kentekens waargenomen en geïnterpreteerd. De zo gelezen kentekens worden vergeleken met een database van bijvoorbeeld ontheffinghouders. Komt het kenteken niet voor op deze lijst dan worden de beelden bewaard.

Een buitengewoon opsporingsambtenaar (BOA) dient te beoordelen op basis van de beelden of er een overtreding is begaan en er een boete moet worden uitgedeeld. Is dit inderdaad het geval dan ontvangt de houder van het kenteken een beschikking via het CJIB. Uiteraard kan ook een waarschuwingsbrief verzonden worden.

Bij toepassing van kentekenherkenning verdwijnt de fysieke afsluiting op de locaties waar kentekenherkenningscamera’s toegepast gaan worden. Dit betekent dat de nadelen van de fysieke afsluiting weggenomen gaan worden, maar ook dat de handhaving van de gesloten verklaring wijzigt.

Voor- en nadelen van camerahandhaving ten opzichte van fysieke afsluiting

De belangrijkste voordelen van camerahandhaving ten opzichte van fysieke afsluiting:

• De doorgang voor hulpdiensten wordt niet belemmerd;
• Aanrijschades zijn niet meer aan de orde, dus er is ook geen sprake meer van afhandeling van dergelijke schades;
• Investering- en onderhoudskosten zijn aanzienlijk lager dan bij fysieke afsluitingen;
• Doordat niet langer gewerkt wordt met transponders (passen) en een intercomfunctie is het verlenen van ontheffingen te digitaliseren en is de administratie minder arbeidsintensief;
• Wijzigingen in het af te sluiten gebied kunnen tegen geringe kosten worden gerealiseerd;
• Het straatbeeld wordt minder verstoord door palen, waardoor het beeld verfraait;
• De gesloten verklaring kan ook eenvoudig gehandhaafd worden voor bromfietsen en scooters;
• De gemeente heeft de mogelijkheid om bij een overtreding te kiezen voor het versturen van een informatiebrief in plaats van direct een bon op te leggen.

Nadelen van camerahandhaving ten opzichte van fysieke afsluiting

Naast de hiervoor genoemde voordelen, kleven er aan kentekenherkenning bij de handhaving van een gesloten verklaring ook nadelen. De belangrijkste nadelen zijn deze:

• Doordat een fysieke afsluiting ontbreekt is het van belang dat de regelgeving helder en duidelijk gecommuniceerd kan worden aan weggebruikers. Alleen bij heldere communicatie is het mogelijk om overtredingen correct te handhaven.
• De registratie en opslag van kentekengegevens raakt de privacy discussie. Hoewel kentekens een afgeleid persoonsgegeven zijn, zal de gemeente zich bewust moeten zijn van de gevoeligheid ervan. Dit betekent dat de gemeente bij voorkeur vastlegt in een privacy protocol wat er wordt geregistreerd en voor hoe lang, maar ook wie er wat met deze gegevens kan en mag doen.
• Zoals voorgeschreven door het Openbaar Ministerie, dient elke overtreding van de gesloten verklaring door een buitengewoon opsporingsambtenaar (BOA) geconstateerd te worden, voordat er – via het CJIB – een bon wordt verzonden. Dit betekent dat een BOA met regelmaat alle zogenaamde ‘hits’ moet bekijken en moet besluiten of er sprake is van een overtreding. Dit is arbeidsintensiever voor de handhaving dan een fysieke afsluiting.
• Alle kosten inzake de handhaving – maar ook inzake het systeem – dienen door de gemeente gedragen te worden, terwijl alle opbrengsten uit de bonnen naar het rijk gaan.

Kostenvergelijk
Voor Oss heeft Spark een kostenvergelijk gemaakt, waarbij een aantal uitgangspunten zijn vastgesteld rond afschrijvingstermijn, het te hanteren rentepercentage en de aantallen in- en uitgangen van het gebied. Meegenomen zijn investeringen op locatie in systemen, bebording en investeringen in centrale aansturing, datacommunicatie, beheer en onderhoud en specifiek voor camerahandhaving de kosten voor handhaving. De overall kosten zijn vervolgens omgerekend naar kosten per fysieke locatie. Dit resulteert in het inzicht dat camerahandhaving qua investeringen de helft tot tweederde goedkoper is dan een fysieke afsluiting, terwijl de jaarlijkse kosten per locatie niet sterk afwijken, alleen voor een uitritlocatie zijn de jaarlijkse kosten voor camerahandhaving de helft van de jaarlijkse kosten bij een uitrit met fysieke afsluiting.

Door de aantallen die voor de gemeente van belang waren door te rekenen voor beide opties en de investeringskosten netto contant te maken, bleek dat de jaarlijkse kosten van een systeem met fysieke afsluiting een stuk hoger waren dan een systeem met camerahandhaving. Als de kosten voor eventuele schadeafhandeling uit de berekening werden gehaald, bleek het verschil eigenlijk niet heel groot te zijn. Op basis van deze berekening zou de balans voor de gemeente echter wel doorslaan richting camerahandhaving.

Draagvlak
Doordat een stadsafsluiting midden in het publieke domein functioneert hebben omwonenden, bedrijven, consumenten, hulpdiensten en handhavers direct te maken met het systeem en mogelijke wijzigingen. Het is van belang dat bij het opstellen van een afwegingskader ook de belangen van deze partijen meewegen. In Oss is daarom gesproken met vertegenwoordigers van een aantal belanghebbenden. Uit deze gesprekken kwamen een aantal aandachtspunten naar voren, zoals:

Uit veiligheidsoverweging voor het publiek werd de voorkeur gegeven aan het fysiek gesloten houden van het gebied, liefst wel met toepassing van kentekenherkenning. Als nadeel van camerahandhaving werd ook aangegeven dat de sanctie altijd achteraf komt, het overtreden van de gesloten verklaring heeft dan al plaatsgevonden, met alle bijkomende risico’s.

Ook de winkeliers/ondernemers in de binnenstad gaven aan dat hun voorkeur uitging naar het autoluw houden van het centrum van Oss door middel van bollards, omdat daarmee de veiligheid voor winkelend publiek het beste gewaarborgd blijft. Ook kunnen de bollards bijdragen aan het voorkomen van ramkraken. De winkeliers/ondernemers gaven ook aan dat een fysieke afsluiting beter bijdraagt aan een veilige binnenstad.

Per type belanghebbende is er een afweging gemaakt van voor- en nadelen van beide mogelijkheden. Hier een aantal van deze afwegingen:

Op basis van de draagvlaksessies en de afweging hierboven zijn de voor- en nadelen van beide systemen tegen elkaar afgezet in een matrix. Hier is een waarde aan gehangen met een schaalverdeling van 1 tot 5 waarbij de cijfers het volgende betekenen:

1. Criterium wordt (nagenoeg) niet ingevuld/gehaald
2. Criterium wordt enigszins ingevuld, sommige aspecten zijn te herkennen
3. Criterium wordt in redelijke mate ingevuld, meeste aspecten komen terug in scenario
4. Criterium wordt grotendeels gehaald, positieve waardering voor dit scenario
5. Criterium wordt bij uitstek goed behaald, sterk punt van dit scenario

In onderstaande tabel zijn de criteria weergegeven. Ook is er een weging toegevoegd die aan de diverse criteria meegegeven kan worden, zodat een bepaald criterium zwaarder kan meegewogen worden dan een andere. Dit loopt uiteen van een weging van 1 tot 3, hoe hoger de weging hoe zwaarder dit criterium meeweegt. De weging, maar ook de waardes zijn op basis van de gesprekken met belanghebbenden ingevuld. Dit levert het volgende overzicht op:

Uit de matrix blijkt dat beide oplossingen dicht bij elkaar liggen als het gaat om de waardering ervan op de verschillende criteria. Het verschil tussen beide oplossingen is overall niet significant te noemen.

Vergelijken we de matrix met wat uit de gesprekken met vertegenwoordigers van belanghebbenden komt, dan zou de voorkeur licht uitgaan naar bollards, dit is ook te zien in de net iets hogere waardering voor deze oplossing.

Uitkomst afweging
De visie en plannen ten aanzien van het centrumgebied van Oss zijn sterk in beweging. Er wordt nagedacht over de herbestemming van grote winkelvloeroppervlaktes, over de omvang van het autoluwe gebied en het vergroten van de aantrekkingskracht van het centrum op winkelend publiek. Ondanks de wijzigende plannen blijft voorop staan dat het huidige autoluwe gebied autoluw moet blijven.

Een systeem waarbij voor het autoluwe gebied een gesloten verklaring gaat gelden met handhaving via kentekencamera’s is aanzienlijk goedkoper dan vervangen van de huidige bollards. Uit ervaringen in de binnenstad van bijvoorbeeld Delft blijkt ook dat het aantal voertuigbewegingen nagenoeg niet toeneemt als wordt overgestapt op handhaving via kentekenherkenning. Ook blijkt dat de meeste overtredingen onbewust gemaakt worden, waarbij het waarschuwen bij een eerste overtreding als klantvriendelijk wordt ervaren. De binnenstad wordt als gastvrij ervaren. Wel blijkt dat de duidelijkheid en herkenbaarheid van het systeem een heikel punt is, wat veel aandacht vraagt.

Gezien de goede mogelijkheden van handhaven, de lagere kosten en de flexibiliteit in toepassing lijkt het aantrekkelijk om voor het centrumgebied van Oss kentekenherkenning in combinatie met een gesloten verklaring toe te passen, mogelijk in combinatie met bollards op locaties die alleen als uitgang dienen. Echter, gezien de consultaties met betrokkenen is toch besloten om de huidige bollards te vervangen voor nieuwe, waarbij tevens kentekenherkenning wordt toegepast.

Daarmee wordt het huidige beleid voortgezet, is de herkenbaarheid groot en wordt onbewust overtreden van een gesloten verklaring voorkomen, terwijl er een vorm van veiligheid wordt geboden aan winkelend publiek en winkels die gevoelig zijn voor bijvoorbeeld ramkraken. Zo kan het matchen van wensen van belanghebbenden met mogelijkheden zomaar leiden tot een ander besluit dan wat vooraf als logische uitkomst werd gezien. Ook dat is innovatie.

Heeft u een specifieke vraag over dit artikel?
Stuur een mail naar de auteur Arie Pijp: ariepijp@spark-parkeren.nl